Romina Boccia a Ivane Nachkebia CATO Institue: Sociálne zabezpečenie z globálnej perspektívy

Predpokladá sa, že systém sociálneho zabezpečenia dosiahne do roku 2033 technickú platobnú neschopnosť, čo dôchodcom hrozí automatickým 23-percentným znížením dávok, pretože program nebude schopný včas vyplácať všetky dávky.

Hroziaca platobná neschopnosť trustového fondu programu vytvára legislatívny nátlakový mechanizmus, a preto predstavuje príležitosť na prehodnotenie fungovania systému sociálneho zabezpečenia. Tvorcovia politík by mali zvážiť zásadné prehodnotenie štruktúry programu a jeho transformáciu na systém, ktorý zabezpečí, aby boli seniori chránení pred chudobou, keď už nebudú môcť pracovať, a zároveň uvoľní zdroje pre mladších pracovníkov, aby si mohli viac ušetriť sami. Keďže systém sociálneho zabezpečenia má od roku 2010 veľké a rastúce deficity peňažných tokov a vzhľadom na politickú túžbu chrániť väčšinu súčasných dôchodcov pred tým, aby ich ovplyvnilo zníženie dávok, Kongres by mal konať teraz, aby systém stabilizoval – nie ďalej odkladať, čo len zabezpečí, že nevyhnutné zmeny budú drastickejšie a ekonomicky škodlivejšie. Čím dlhšie bude Kongres čakať, tým viac ľudí bude uväznených v súčasnom neudržateľnom systéme a tým väčšia bude záťaž na mladšie generácie, aby ho financovali.

Spojené štáty sa môžu učiť od iných krajín, ktoré čelia podobným demografickým výzvam. Kanada, Nemecko, Nový Zéland a Švédsko úspešne reformovali svoje dôchodkové systémy, čím poskytli tvorcom politík v USA overené možnosti reformy sociálneho zabezpečenia a posunuli federálnu vládu smerom k fiškálnej udržateľnosti.

Úvod

Sociálne zabezpečenie je najväčším federálnym programom Spojených štátov, pričom výdavky na programy starobného a pozostalostného poistenia (OASI) a poistenia pre prípad invalidity (DI) v roku 2024 dosiahli celkovú sumu 1,49 bilióna dolárov, čo predstavuje 5,1 percenta hrubého domáceho produktu (HDP) USA. Napriek rétorike o svojom trustovom fonde má sociálne zabezpečenie od roku 2010 deficity peňažných tokov, pričom federálna vláda si požičiava približne 1,3 bilióna dolárov na financovanie dávok sociálneho zabezpečenia do roku 2024. Podľa najnovších prognóz Správnej rady sociálneho zabezpečenia sa trustový fond OASI do roku 2033 vyčerpá, čo povedie k 23-percentnému zníženiu dávok, ktoré Kongres nebude ochotný akceptovať.

Sociálne zabezpečenie je program súvisiaci so zárobkom, ktorý poskytuje príjemcom dávku voľne viazanú na časť mzdy, ktorú zarobili počas práce, až do stanoveného limitu stanoveného zdaniteľnou sumou mzdy. Štruktúra tohto 90 rokov starého programu však bola od začiatku chybná: Prví príjemcovia zvyčajne dostávali oveľa viac dávok, ako odvádzali do sociálneho zabezpečenia, takže neskorší daňovníci sociálneho zabezpečenia museli rozdiel doplácať.4 Postupom času neskorší daňovníci dostávali z programu čoraz horšie výnosy v porovnaní s daňami zo mzdy. Namiesto vládneho sporiaceho plánu je teda sociálne zabezpečenie medzigeneračným programom prevodu príjmov, ktorý bol navrhnutý podobne ako Ponziho schéma.

Čo keby sociálne zabezpečenie namiesto nahrádzania zárobkov v starobe bez ohľadu na potreby slúžilo ako základná záchranná sieť? A čo keby Američania namiesto toho, aby sa tak silno spoliehali na vládny program pre príjem v dôchodku, mohli vlastniť a kontrolovať viac svojich vlastných dôchodkových úspor, pričom sociálne zabezpečenie by fungovalo ako poistka proti chudobe? Tento prepracovaný systém sociálneho zabezpečenia by bol ďaleko od ideálneho, ale podstatne lepší ako súčasný neudržateľný systém.

August 2025 si pripomína 90. výročie systému sociálneho zabezpečenia. Približne o osem rokov budú všetky cenné papiere špeciálnej emisie držané v trustovom fonde programu splatené a program bude čeliť technickej platobnej neschopnosti, čo znamená, že nebude schopný včas vyplácať všetky dávky. Dá sa tvrdiť, že systém sociálneho zabezpečenia je už teraz v platobnej neschopnosti, pretože od roku 2010 vykazuje rastúce deficity peňažných tokov. Z pohľadu federálnej vlády a daňových poplatníkov USA je trustový fond skôr účtovným trikom ako skutočným úložiskom úspor. 6 Preto je reforma potrebná teraz, nie o osem rokov. Obdobie pre postupné a predvídateľné reformy sa rýchlo uzatvára a dôsledky politického otáľania sú vážne – črtá sa 23-percentné automatické zníženie dávok a hrozba tisícov dolárov na dodatočných ročných daniach pre ťažko pracujúcich Američanov sa len zvyšuje.

Kongres zatiaľ neuvažoval o reformách na riešenie finančných nedostatkov programu. Strach z politickej odozvy urobil z programu takzvanú tretiu koľajnicu americkej politiky, ktorá odrádza členov Kongresu od presadzovania zmysluplných zmien. Každý ďalší rok nečinnosti vedie k klesajúcemu počtu schodných možností reforiem, čím sa zvyšuje riziko vyšších daní a narušenia dávok pre seniorov. Minulé reformné snahy sa zameriavali predovšetkým na prekrytie deficitov namiesto prehodnotenia sociálneho zabezpečenia vzhľadom na nové ekonomické a demografické skutočnosti. Účinná reforma by uľahčila jednotlivcom plánovanie vlastného dôchodku namiesto toho, aby umožnila vláde presúvať príjmy z klesajúcej skupiny pracujúcich Američanov na rastúci počet dôchodcov.

Politické prekážky reformy dôchodkového zabezpečenia nie sú jedinečné len pre Spojené štáty. Podobne aj hlavný faktor negatívne ovplyvňujúci financie sociálneho zabezpečenia – starnúca populácia – je spoločnou výzvou pre väčšinu rozvinutých krajín. Krajiny ako Kanada, Nemecko, Nový Zéland a Švédsko však preukázali, že prekonanie týchto výziev je politicky uskutočniteľné. V máji 2024 Cato Institute zorganizoval sympózium o sociálnom zabezpečení, aby preskúmal tieto medzinárodné skúsenosti s reformami a vzdelával amerických tvorcov politík a odborníkov o možnostiach reformy sociálneho zabezpečenia.7 Diskusie na sympóziu poskytli cenné poznatky a zdôraznili potenciálne spôsoby nielen stabilizácie financií sociálneho zabezpečenia, ale aj modernizácie programu .

Ako sme zistili na sympóziu a v rámci následného výskumu, Kanada, Nemecko, Nový Zéland a Švédsko prijali celý rad účinných politík na posilnenie svojich dôchodkových systémov, ktoré môžu slúžiť ako príklad pre Spojené štáty. Medzi takéto opatrenia patrí zameranie na zmiernenie chudoby v starobe pri súčasnom udržaní zvládnuteľných nákladov, postupné zvyšovanie veku odchodu do dôchodku s cieľom riešiť demografické výzvy a používanie automatických stabilizátorov na zabezpečenie dlhodobej finančnej rovnováhy. Okrem toho niektoré z týchto krajín vyvinuli ďalšie systémy na podporu súkromných úspor.

Niektoré z ich prístupov by však mali slúžiť ako varovné príklady pre Spojené štáty. Politiky, ako je zvyšovanie daní zo mzdy pre pracovníkov a rozširovanie vládou riadených dôchodkových programov na úkor individuálnej voľby v plánovaní dôchodku, by mohli pre pracovníkov predstavovať neprimeranú záťaž a obmedziť osobnú finančnú kontrolu. Tento dokument selektívne zdôrazňuje reformy, ktoré by znížili finančný tlak na amerických pracovníkov a zároveň by podporili osobnú zodpovednosť v súlade s libertariánskym pohľadom autorov na posilnenie ľudskej angažovanosti – vytváranie priestoru pre jednotlivcov, aby si sami určili svoju finančnú budúcnosť.

V auguste 2025, pri príležitosti 90. výročia sociálneho zabezpečenia, vydá Cato Institute knihu s názvom Reimagining Social Security: Global Lessons for Retirement Policy Changes (Prehodnotenie sociálneho zabezpečenia: Globálne ponaučenia pre zmeny dôchodkovej politiky ), ktorá bude obsahovať podrobnú analýzu kanadských, nemeckých, novozélandských a švédskych dôchodkových systémov a histórie reforiem, odporúčania pre americký Kongres a prepisy panelových diskusií zo sympózia Cato. Táto analýza politiky poskytuje stručné zhrnutie kľúčových poznatkov z knihy.

Prehodnotenie sociálneho zabezpečenia: Globálne ponaučenia pre zmeny dôchodkovej politiky

Keďže sa systém sociálneho zabezpečenia blíži k svojmu 90. výročiu, Spojené štáty čelia kritickému okamihu. Vzhľadom na predpokladaný deficit vo výške 4 biliónov dolárov do roku 2033 sú potrebné odvážne reformy na ochranu dnešných dôchodcov aj zajtrajších pracovníkov. Kniha Reimagining Social Security spája popredných amerických a medzinárodných expertov, aby preskúmali udržateľné riešenia posilňujúce slobodu čerpajúce z globálnych dôchodkových systémov. Prostredníctvom pútavej analýzy a podnetnej diskusie ponúka tento zväzok plán modernizácie sociálneho zabezpečenia – zabezpečenie ekonomického zabezpečenia pre seniorov a zároveň zníženie záťaže pre mladšie generácie.

Sociálne zabezpečenie v kríze

S prudkým nárastom priemernej dĺžky života a poklesom miery pôrodnosti sa samotná štruktúra dôchodkových programov, najmä sociálneho zabezpečenia, dostáva na hranicu svojich možností. Verejné dôchodkové programy s definovanými dávkami, ako je sociálne zabezpečenie, ktoré boli kedysi podporované silným pomerom pracovníkov k poberateľom dávok, čelia nerovnováhe, ktorá ohrozuje finančnú udržateľnosť a spravodlivosť naprieč generáciami. Táto časť skúma, ako sa demografické tlaky, politická zotrvačnosť a štrukturálne rozhodnutia spojili a vytvorili jednu z najnaliehavejších fiškálnych výziev, ktorým Spojené štáty v súčasnosti čelia.

Demografické tlaky

Neustále zvyšovanie priemernej dĺžky života je jedným z najpozoruhodnejších úspechov ľudstva. Medzi rokmi 1950 a 2023 sa priemerná celosvetová dĺžka života pri narodení zvýšila zo 46 rokov na 73. Tento pokrok bol poháňaný ľudskou vynaliezavosťou a inováciami. Tento pôsobivý trend však sprevádza aj klesajúca miera pôrodnosti – predpokladaný priemerný počet detí narodených jednej žene – ktorá klesla z takmer 5 v roku 1950 na 2,3 v roku 2023. Tento vývoj viedol k vyššiemu podielu starších ľudí takmer v každej krajine.10 Svetová zdravotnícka organizácia predpovedá, že podiel svetovej populácie nad 60 rokov sa od roku 2015 do roku  2050 zdvojnásobí.

Tieto demografické zmeny predstavujú celosvetovo veľkú výzvu pre verejné dôchodkové systémy, z ktorých väčšina funguje na modeli priebežného financovania (PAYGO). V systémoch PAYGO súčasné dane pracovníkov financujú dávky súčasných poberateľov dávok, čím sa tieto systémy kriticky stávajú závislými od pomeru pracovníkov k poberateľom dávok. Zjednodušene povedané, vyšší pomer znamená, že viac pracovníkov platí za dávky jedného dôchodcu, čím sa systém PAYGO stáva finančne odolnejším. Na druhej strane, menší počet pracovníkov na dôchodcu spôsobuje, že financovanie takýchto systémov je pre daňových poplatníkov zaťažujúcejšie.

Podľa Správy sociálneho zabezpečenia (SSA) sa pomer krytých pracovníkov k poberateľom dávok v rámci programu OASI znížil zo 16,5 v roku 1950 na 3,1 v roku 2024 (obrázok 1). Kongresový rozpočtový úrad (CBO) poznamenáva, že starnúca populácia je hlavným faktorom rastúcich výdavkov na sociálne zabezpečenie – výdavky sa podľa prognóz zvýšia z 5,1 percenta HDP v roku 2024 na 6,7 ​​percenta HDP v roku 2098, pričom príjmy by počas tohto 75-ročného obdobia zostali blízko 4,5 percenta HDP.

Táto dynamika sa prejavuje v celom rozvinutom svete. Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) uvádza, že starnutie populácie je hlavným faktorom, ktorý zaťažuje verejné dôchodkové systémy. To viedlo k reformám v mnohých členských krajinách.13

Správna rada sociálneho zabezpečenia už desaťročia varuje pred dlhodobými dôsledkami demografických zmien a neudržateľnou trajektóriou programu.14 Kongres sa však na rozdiel od iných vlád OECD zdráha prijať zmysluplné reformy. Naposledy prijal zmeny politiky sociálneho zabezpečenia v roku 1983 v reakcii na hroziace zníženie dávok, keďže sa trustový fond blížil k vyčerpaniu. Zmeny z roku 1983 zahŕňali postupné zvyšovanie plného veku odchodu do dôchodku na 67 rokov; podrobenie niektorých dávok sociálneho zabezpečenia dani z príjmu; urýchlenie zvyšovania dane zo mzdy; a rozšírenie krytia pre federálnych zamestnancov prijatých po roku 1983 , ktorí boli predtým oslobodení od sociálneho zabezpečenia. Hoci tieto zmeny odvrátili hroziacu platobnú neschopnosť, nepodarilo sa im dostať sociálne zabezpečenie na dlhodobo udržateľnú cestu.16

Namiesto prijatia automatických úprav, ako je prepojenie veku odchodu do dôchodku s priemernou dĺžkou života, zákonodarcovia nechali riešenie politík na budúce kongresy, čo viedlo k nečinnosti v súvislosti s rastúcimi finančnými problémami sociálneho zabezpečenia z dôvodu politickej patovej situácie.

Mylné zameranie na náhradu zárobku vedie k nadmerným dávkam

Sociálne zabezpečenie je program priebežného financovania (PAYGO) založený na príjmoch, v ktorom dôchodcovia s vyššími celoživotnými príjmami dostávajú väčšie dávky. Hoci vzorec pre výpočet dávok je progresívny – nahrádza väčšiu časť preddôchodkových príjmov nižšími zárobkami v porovnaní s vyššími zárobkami – tí s vyššími príjmami stále dostávajú väčšie dávky v absolútnom vyjadrení (a platia viac na daniach zo mzdy, tiež v absolútnom vyjadrení).

Napríklad poberateľ dávok s maximálnym zárobkom, ktorý odíde do dôchodku vo veku 70 rokov, bude dostávať ročne viac ako 61 000 dolárov na dávkach sociálneho zabezpečenia (suma, ktorá sa bude s infláciou ďalej zvyšovať). To je približne štvornásobok hranice chudoby seniorov.18 Dávky takéhoto obrovského rozsahu ešte viac zhoršili finančnú záťaž programu.

Medzitým mnohí dôchodcovia, ktorí poberajú tieto nadmerné dávky, majú značný súkromný majetok a nie sú finančne závislí od sociálneho zabezpečenia. Iba 42 percent dôchodcov sa spolieha na sociálne zabezpečenie aspoň na polovicu rodinného príjmu a iba 14 percent naň závisí z 90 percent alebo viac. Okrem toho v roku 2022 bol medián čistého majetku seniorov vo veku 65 – 74 rokov 410 000 USD v porovnaní so 135 600 USD u pracovníkov vo veku 35 – 44 rokov – ktorí financujú dávky pre seniorov.20 Je pozoruhodné, že podľa Daňového úradu (Internal Revenue Service) najväčší podiel platieb sociálneho zabezpečenia v roku 2022 – približne 34 percent – ​​smeroval k jednotlivcom s upraveným hrubým príjmom nad 100 000 USD .