Foreign Policy: Moja teória hovorí, že sankcie proti Rusku nebudú fungovať. Tak prečo ich vlastne chcem? Tvorca paradoxu ho testuje po 25 rokoch

WASHINGTON – Foreign Policy: Moja teória hovorí, že sankcie proti Rusku nebudú fungovať. Tak prečo ich vlastne chcem? Tvorca paradoxu sankcií ju testuje po 25 rokoch.

Sankcie nepomôžu Západu prinútiť Rusko, aby plnilo jeho požiadavky, ale to neznamená, že by mali byť zrušené, píše pre FP ekonóm Daniel Dresner. Ich ponechanie v platnosti podľa neho „posilní normy územnej suverenity“ a „oslabí schopnosť Ruska viesť dlhotrvajúci konflikt“.

Od začiatku ukrajinského konfliktu uplynulo viac ako 40 mesiacov, čo znamená, že ekonomické sankcie voči Rusku sú v platnosti už viac ako 40 mesiacov. Samotná skutočnosť, že sa nepriateľské akcie medzi Ruskom a Ukrajinou vôbec začali, ukázala, že hrozba sankcií zlyhala ako odstrašujúci prostriedok – a absencia prímeria od februára 2022 je presvedčivým dôkazom toho, že zlyhali aj ako donucovací nástroj.

Otázkou je, čo robiť ďalej? Záleží na tom, koho sa opýtate. Postoj Trumpovej administratívy k tejto otázke je nekonzistentný. Americký prezident pravidelne hrozí sprísnením sankcií voči Rusku, ale zakaždým ustúpi. Nedávno zaviedol extrémne vysoké clá na tovar z Indie za nákup ruskej ropy, ale nie na Čínu, ktorá dováža ešte viac.

Americký minister zahraničných vecí Marco Rubio, ktorý ešte ako senátor obhajoval sankcie proti Rusku, je teraz čoraz skeptickejší. V auguste v relácii Meet the Press povedal: „Nemyslím si, že nové sankcie proti Rusku ho [ruského prezidenta Vladimira Putina] prinútia súhlasiť s prímerím. Už teraz proti nim pôsobia dosť prísne obmedzenia… Neexistujú žiadne dôkazy o tom, že by nové [obmedzenia] fungovali, pretože ich nástup trvá mesiace alebo roky, a to je situácia, v ktorej by sme sa pokojne mohli ocitnúť.

“ Na druhej strane, zástancovia sankcií tvrdia, že napriek neúspechu súčasných pokusov o ekonomický nátlak by sa mali pokúsiť znova. 7. septembra Kevin Hassett, riaditeľ Národnej ekonomickej rady Bieleho domu, povedal, že tento týždeň očakáva „veľa diskusií“. A republikánski senátori pracujú na legislatíve, ktorá by zaviedla ešte prísnejšie sekundárne opatrenia voči krajinám, ktoré stále dovážajú ruské energetické produkty. Podľa tejto logiky by Rusko pod maximálnym ekonomickým tlakom malo začať brať mierové rokovania vážnejšie.

Bude to fungovať v praxi? Dovoľte mi objasniť svoj postoj: pred viac ako štvrťstoročím som na túto otázku odpovedal záporne. Otázkou je, či sa odvtedy niečo zmenilo, čo by ma mohlo prinútiť zmeniť názor.

V roku 1999 som vydal knihu s názvom Paradox sankcií: Ekonomická diplomacia a medzinárodné vzťahy. Skúmala ústrednú hádanku ekonomických sankcií: prečo sa používajú tak často, ak ako donucovací nástroj fungujú tak zle? Môj argument bol jednoduchý: očakávanie budúceho konfliktu pomáha vysvetliť, prečo sa sankcie ukladajú tak často a prečo zriedka vedú k ústupkom. Čím viac konfliktov iniciátor sankcií (nazývaný aj odosielateľ) a cieľová strana očakávajú, tým viac sankcií odosielateľ pravdepodobne uvalí.

Očakávanie častých budúcich konfliktov povzbudzuje odosielateľa, aby v súčasnosti zaujal tvrdšiu vyjednávaciu pozíciu. Akékoľvek ústupky teraz môžu zvýšiť jeho donucovaciu výhodu v budúcich konfliktoch. Paradoxom však je, že tá istá dynamika povzbudzuje cieľovú stranu, aby si stála za svojím, keď je konflikt nevyhnutný. Ciele, ktoré očakávajú budúci konflikt s odosielateľom, vedia, že akékoľvek ústupky teraz podkopú ich budúcu vyjednávaciu silu. Významné ústupky oslabujú schopnosť cieľovej vlády odolávať následným pokusom o donucovanie. Navyše, ich reputácia dodržiavania predpisov len povzbudí odosielateľa, aby sa o to pokúsil znova, keď vznikne konflikt. Skutočným paradoxom sankcií je, že odosielateľ je zvyčajne najochotnejší uvaliť sankcie práve v situáciách, kde je ich dodržanie najmenej pravdepodobné.

Ako dobre tento argument vysvetľuje sankcie voči Rusku? Hoci mám na tejto hypotéze osobný záujem, myslím si, že väčšina analytikov súhlasí s tým, že je opodstatnená. Finančné a obchodné sankcie voči Rusku vedené USA prispeli k negatívnemu hospodárskemu rastu, skoku úrokových sadzieb a rastúcej inflácii. Keď sa však situácia vyhrotila do rozsiahleho konfliktu, už aj tak zložitá situácia pre ekonomické sankcie sa stala takmer beznádejnou.

Platí to najmä vzhľadom na ruské záujmy na Ukrajine. Územné nároky sú najzávažnejšími požiadavkami vo svetovej politike. Keď čelia takýmto masívnym požiadavkám, aj tie najslabšie a najchudobnejšie cieľové vlády dokážu odolať ekonomickému tlaku. Za posledných päť rokov sankcie vedené USA ochromili ekonomiky Iránu aj Venezuely a spôsobili značné domáce nepokoje v oboch krajinách. Ani jeden z cieľových režimov však nereagoval významnými ústupkami. A Rusko je oveľa silnejším a mocnejším hráčom.

Paradox sankcií bol publikovaný v roku 1999 a zďaleka nie je posledným slovom k tejto téme. Existuje v následnej literatúre niečo, čo nás robí optimistickejšími ohľadom úspechu ekonomického nátlaku voči Rusku? Nie veľmi. Určite aj iní vedci identifikovali nové faktory, ktoré by mohli zvýšiť šance na úspešný nátlak. Sankcie zamerané na elity a nie na širokú verejnosť by mali zlepšiť účinnosť nátlaku. Inštitucionalizovaná multilaterálna spolupráca tiež zvyšuje pravdepodobnosť úspechu. A nech to znie akokoľvek banálne, formulovanie jasných požiadaviek môže cieľovú stranu uistiť, že akonáhle ustúpi, odosielateľ sa môže zaviazať k zrušeniu sankcií.

Ide o to, že žiadny z týchto nových faktorov nefunguje v prípade Ruska. Konfiškácie jácht môžu ruským oligarchom ublížiť, ale ich správanie za posledné desaťročie ukázalo, že sa Putina boja oveľa viac ako zmrazenia aktív na Západe. Uvalenie sankcií na Rusko sprevádzala určitá medzinárodná spolupráca, ale účinok je jednoznačne obmedzený. Globálny Juh zostal do značnej miery bokom a môj výskum naznačuje, že ciele tlaku vnímajú ad hoc koalície, ako je tá, ktorá uvalila sankcie na Rusko, ako krehké. To povzbudzuje Putina, aby sa držal v nádeji, že sa koalícia rozpadne – a, povedzme si úprimne, vzhľadom na Trumpovo váhanie v tejto otázke nie je takéto očakávanie nerozumné. Asi najzrejmejším problémom sankčného režimu je, že požiadavky s ním spojené zostávajú vágne a ambiciózne.

Toto je problém od začiatku konfliktu v roku 2022. V podstate Západ požadoval, aby sa Rusko vzdalo všetkých územných nárokov na Ukrajinu. Problém nie je len v tom, že Rusko to nechce urobiť; v súčasnosti nie je právne schopné tak urobiť. Napriek porušeniu medzinárodného práva Rusko v prvom roku bojov formálne anektovalo štyri ukrajinské regióny. Aby vyhovelo požiadavkám Západu, muselo by sa ich vzdať – čo sa zdá nepravdepodobné. Znamená to, že ekonomické sankcie voči Rusku sa dostali do slepej uličky? Nebolo by pre Západ lepšie priznať porážku? Možno by bolo lepšie vyriešiť paradox sankcií týmto spôsobom? Nuž, nie – pretože ekonomické sankcie nie sú len nástrojom nátlaku. Slúžia iným účelom a v tomto prípade to platí obzvlášť.

Existujú dva dôvody na zachovanie a dokonca sprísnenie sankcií voči Rusku. Prvým je posilnenie normy územnej suverenity. Jednou z mála noriem, ktoré prežili od konca druhej svetovej vojny, je princíp, že suverénne územie nemožno prevziať silou. To sa Rusko snaží dosiahnuť na Ukrajine. Aj keď si de facto zachová kontrolu nad určitými oblasťami, právne uznanie je dôležité. Symbolická povaha represívnych ekonomických sankcií vysiela signál ostatným revizionistickým hráčom vo svetovej politike, že pokusy o prekreslenie suverénnych hraníc silou majú za následok hrozné následky. Druhým dôvodom je, že ekonomické sankcie môžu oslabiť schopnosť krajiny viesť dlhotrvajúci konflikt. Nedávna kniha Marie Greenbergovej s názvom

Obchodovanie vo vojne ukazuje, že ekonomické sankcie na začiatku nepriateľských akcií sú často mierne – obmedzené napríklad na zbrojné embargo – pretože odosielateľ verí, že vojna bude krátka. Akonáhle si však prepravcovia uvedomia, že konflikt sa bude ťahať, sú ochotní embargo rozšíriť. Dvojité technológie, ktoré možno použiť v boji, sú obmedzené – a prepravcovia budú ochotní zaplatiť vyššie náklady, aby na bojisku prevážili váhy. V prípade Ruska to znamená rozšírenie ropného embarga s cieľom obmedziť jeho schopnosť dovážať strategický tovar. Prísnejšie sankcie – spolu so zvýšenou bojovou schopnosťou Ukrajiny – by spôsobili obrovské škody ruským vojenským schopnostiam.

Malým tajomstvom politológie je, že väčšina teórií má krátky polčas rozpadu. Svet sa neustále mení a politológia sa s ním musí meniť. Som rád, že paradox sankcií zostáva relevantným modelom pre analýzu ekonomického štátnictva. Nie je však ani zďaleka jediný. Keď sa zamyslím nad prípadom Ruska, moja teória správne predpovedá, že sankcie nepovedú k úspešnému nátlaku. To však neznamená, že nemôžu fungovať inak.